文山州检察机关公诉部门落实司法责任制改革调研报告
文山州人民检察院 陈新丹
从2016年6月以来，文山州检察机关在院党组的坚强领导下，紧抓落实司法责任制这一“牛鼻子”，扎实推进司法体制改革试点，不断提升公诉业务水平。
一、文山州公诉部门司法责任制改革基本情况
司法改革推行以来，员额检察官已选任完毕，全州共入额143名检察官，其中刑检（公诉）条线入额检察官60名，占入额检察官比例41.95%，各刑检（公诉）条线共配备司法辅助人员85，与入额人员比例为1：1.42，85名司法辅助人员中，具备助检员、检察员身份人员29人（适格检察官助理），书记员身份12人，合同制书记员44人，各占辅助人员的34.11%、14.12%、51.76%，入额检察官与适格检察官助理比例为1：0.48。
需要说明的是，因文山州八市县院除富宁县院有独立的公诉条线办案组外，其余各县市均系整合大部制，即检刑大部人员整合办理侦监、公诉、未检案件，故前述数据并非单纯公诉条线人员情况，也无法划分公诉条线人员。
各县市情况见下表
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单位
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员额总人数
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刑检部（或公诉条线）员额人数
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占入额比例（%））
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检察辅助人员
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备注
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具助检员、检察员身份的辅助人员
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书记员
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合同制书记员
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麻栗坡院
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15
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5
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33.33
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0
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2
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3
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刑检部
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西畴院
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13
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5
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38.46
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0
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1
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4
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刑检部
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马关院
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15
|
5
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33.33
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0
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2
|
4
|
刑检部
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富宁院
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17
|
3
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17.64
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1
|
2
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1
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公诉条线
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丘北院
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18
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7
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41.17
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2
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1
|
4
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刑检部
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砚山院
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18
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6
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33.33
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6
|
1
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5
|
刑检部
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广南院
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22
|
8
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36.36
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5
|
0
|
6
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刑检部
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文山市
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25
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10
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40
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10
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13
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刑检部
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文山州院
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34
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11
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32.35
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5
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3
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4
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公诉条线
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合计
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177
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60
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33.89
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29
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12
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44
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二、司法责任制落实情况
（一）州院已实行大部制，设立刑事检察部，该部分设侦监条线与公诉条线，分管副检察长担任部长，两条线人员相对分离，原公诉一处、公诉二处、未检处、环境资源保护处职能整合为公诉条线，共确定11名入额检察官，12名辅助人员，辅助人员中具备助检员、检察员身份人员5人，书记员身份3人，合同制书记员4名。11名入额检察官中一名无公诉办案经历，三名尚在扶贫点未实际到位办案，具备助检员以上身份辅助人员5人中，一人无办案经历，三人因面临退休或身体状况实际不能胜任办案工作，一人因身体原因办案受限，仅一人正常办案；三名书记员中一人无办案经历，另两名为年青人员，招录后因院机关停止任命助检员而一直未任命。总体实际办案人员与改革前并无改善，但因人员整合，相对改变过去办案不均衡的情况。
州院公诉条线分设五个办案组办理案件，每个办案组设一定数量入额检察官及辅助人员，因适格辅助人员不足，实际是组成办案团队，未组成以入额检察官为单位的办案组。（详见附件文件）。办案组除一个组办理上诉、抗诉案件及承担部份综合指导业务外，其它各组划分一定辖区办理一审公诉案件、未检案件。未成年犯罪刑事案件由其中一个办案组办理，但该组还承担所属辖区其它一审公诉案件。
现办案组模式因打破原处室职能，故解决过去各处室工作量不均衡的问题，但如前所述因办案人员不到位等原因，2017年初实际办案人员办案压力比过去明显增加。
（二）全州各县（市）均设立检刑部（局），整合原侦监、公诉、未检职能，除富宁县院设立一定员额检察官专门办理公诉案件外，其余各县市均实行所有刑检部人员统一办理侦监、公诉案件的模式，各县市确定一定员额检察官相对集中办理未检案件。
在实行大部制整合办理侦监、公诉案件的县市，仅文山市院实行捕诉联办，即虽在大部中统一分配侦监、公诉、未检案件，但办理过某案审查逮捕案件的，该案审查起诉仍由原承办人办理。其余各县市院均是审查逮捕、审查起诉分别不同人员办理。各县市多采取灵活方案，入额检察官能够组队的，组成办案组，无条件的，实行独任办案。
（三）配套相关机制、保障情况
1.关于考核机制。目前各院考核机制尚在草拟、征求意见等，仅部份县市院原则规定有考核事项中任务分配到各检察官。对于检察官、检察辅助人员的考核方案尚未确定。从州院发布的征求意见稿看，仅对入额检察官办案量进行考核，但对于辅助人员如何分类考核尚无具体方案，对于不能纳入办案工作的综合工作如何确定工作量也尚无方案。
2.技术保障
因目前均系办案系统办案，故司改后必须根据检察官权力清单对系统权限、流程进行重新设置，目前文山州院没有完成系统设置，案管、技术部门给出的理由是省院无统一要求，担心重设后造成系统问题。故州院所有案件系统上仍实行原有三级审批方式，且对于新进检察辅助人员如何在系统上设置办案权限亦未统一认识，案管部门认为只设置检察官，其余人员不设为办案主体。
从各县市看，除砚山县院外，其余各县市均对系统进行了重新设置权限，但在辅助人员的权限设置上处理不一，有的不设辅助人员主体，一律以检察官身份登录办案，有的设置为案件分配至检察官后，检察官有权指定办案辅助人员办理，由检察官审批。
3.车辆保障
因公车改革全面推行，州、县院均面临办案用车紧张的问题，州院相对突出，因院机关公务用车有限，州级公务用车平台（租车）尚未正常运转，出差办案需要提前几天申报用车，有时不能保障。与公诉办案的机动、灵活性不能相适应。
三、大部制改革情况
上文已含大部制改改革公诉部门设置及职责划分情况。
与法院庭室的工作衔接情况：对于各县、市不存在衔接问题，因均仅对刑庭。州院公诉条线设置五个办案组后，负责一审办案任务的四个组与中级法院各刑庭辖区存在一定冲突，如砚山、马关办案组负责的砚山、马关辖区在中级法院分属不同庭室。二审办案组办理八县市二审案件，目前沿袭过去做法，对出庭时间提前衔接，避免冲突。在执行过程中，如冲突较大，再行必要调整。
四、好的做法经验
（一）大部制扁平化管理适应县（市）基层办案需求，对于改革后缓解办案压力是有效的。目前大部份我州县市均行侦监、公诉、未检案件轮案办理。似为人员不可能再增加的情况下平衡办案量的唯一可行措施。
（二）州院公诉条线办案组打破过去处室职能界限，客观上也起到局部改变苦乐不均局面的作用。
（三）文山市在大部制中实行捕、诉联办，系扁平化管理的深化，适应基层院批捕、公诉受案特点，可以有效提高办案效率。
（四）富宁县院实行公诉案件分流的方式，为适应公诉办案压力过大的情况，规定所有入额检察官每年均办理一定数量公诉案件，有效缓解了公诉条线入额检察官办案压力。
五、问题和困难
（一）检察官助理办案积极性受损
司改之前，原助理检察员、书记员均独立承办案件，司改后，一是原只具备书记员身份的人员是否可以承担检察官助理职责存在问题；二是一些具备独立办案能力的人员未能入额，只担任助理，工作积极性难免受损；三是一些不愿入额或未能入额人员进入助理系列，思想极为消极，不愿办案思想突出存在，一些关于“助理无权无职责”的思想弥漫，严重影响其它人员办案积极性。四是受大局限制，一些无办案经历或能力的人员进入助理系列，实际不办案，反而严重影响其它人员办案积极性。
（二）实际办案的入额检察官办案压力增大
以州院为例，由于人员不到位等原因，公诉实际办案人员并未增加，反而减少，故办案压力实际增大。适格助理人员紧缺，实际并不能以办案组形式提高检察官办案效率。
（三）配套保障跟进不足
1.核心问题是分类考核未确定，建设中的方案亦不能充分实现激励办案，建议由上而下制下发示范方案。
2.系统权限配置不同步完成，实则三级审批未被打破，检察官审批案件未实现。另对于书记员能否担任检察官助理应予明确，检察官助理能否根据检察官安排出庭法庭等问题也应明确（如助理不能出庭，则检察官工作量无疑进一步增大），系统中应当设置助理及书记员办案身份。
3.办案用车保障不足对办案效率的牵制是客观存在的。
4．合同制书记员目前构成了辅助人员主体，但合同制书记员工资并不由省级保障，而是由地方保障，在原待遇不高的情况下，都还存在保障困难，故很难保证合同制书记员的稳定性。
（四）案件质量保障的难度增大
司法改革后，下列因素均会导致案件质量保障难度增大：1、从原有三级审批到检察官独立决定案件处理，这种转变使传统的质量问题过滤机制不再发挥作用，一定时期内必然还来案件质量保障的问题；2、入额检察官情况多样，有的无办案经历，有的已脱离办案多年，新的办案要求不掌握，很难不出现问题；3、大部制改革实行批捕、公诉人员整合，大批案件要由原侦监人员办理，这部份人员有的并无公诉经历；4、公诉案件分流情况下，一部份案件由其它条线的检察官办理，则短期内亦不熟悉公诉办案标准。5.旧有综合指导人员和机构受到冲击，因考核只强调检察官办案量，对于综合事务不反映办案量，故很难实现原有指导力度。
（五）诉讼监督力度（执法办案考核）难以保持原有力度
过去在考核导向下，诉讼监督考核事项主要由科长、分管领导直接督促推进，上级院亦采取措施实施跟踪、监督、推动，改革后，科长、分管领导不再审批案件，监督全部依靠办案人员完成，很难实现过去的力度。
（六）业务竞赛、业务培训及其它综合事务办理难以保障
这些事务过去由分管检察长、业务部门负责人主抓，因改革后突出检察官办案责任，此类事务不进入检察官业绩评价，且入额检察官普遍办案压力较大，很难保障此类工作的正常开展。
六、进一步落实司法责任制的建议
（一）尽快由上而下制定科学的分类考核机制，实现检察官动态管理，履职不合格的应退出主任检察官、检察官助理，适格的适时重新选任。从根本上解决办案积极性问题。
（二）对于入额检察官，应从机制上杜绝挂名办案等情况，没有完成办案主要工作量的，不应计入办案量；对于有办案能力的助理，应从考核机制上鼓励独立办案，如可规定助理独立完成审查、讯问等主要办案工作，质量无问题的，办案权重可高于主任检察官。
（三）对于目前仅有书记员身份人员，应予解决助理检察员身份，使之具有检察官助理资格。
（四）加大案件评查力度，短期内考核机制应适用当前案件质量保障压力增大的要求，最好以案件评查全面取代现行考核制度。
（五）尽快解决技术、车辆保障问题
（六）建议合同制书记员待遇由省级保障，并适当提高办案一线合同制书记员待遇。
