我国行政公益诉讼工作面临的难点问题
广南县人民检察院
杨国才、胡朝峰、赵世梅
为了深入贯彻落实党中央关于“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国检察机关积极响应，紧紧围绕“公益”这个核心，积极排查案件线索，严格做好诉前程序，在两年多的时间里取得了丰硕的成果，同时也积累了许多宝贵的经验。截止2017年12月，全国检察机关共收集公益案件线索16159件。其中，行政公益案件共收集线索14831件，占全国检察机关收集公益案件线索的91.78%；民事公益案件线索1328件，占8.22%。全国检察机关共立案9918件。其中，行政公益案件共立案9624件，占全国检察机关立案数的97.04%；民事公益案件294件，占2.96%。全国检察机关共提出检察建议和发布公告8937件，其中，行政公益诉前程序案件共8781件，占全国检察机关总件数的98.25%；民事公益诉前程序案件156件，占1.75%。全国检察机关共提起公益诉讼233件，其中，行政公益诉讼130件，占55.79%；民事公益诉讼29件，占12.45%；刑事附带民事公益诉讼74件，占31.76%。试点期间各试点地区提起的1150件公益诉讼案件中，从诉讼类型看，行政公益诉讼862件，占93.90%；民事公益诉讼38件，占4.14%；行政公益附带民事公益诉讼2件，占0.22%；刑事附带民事公益诉讼16件，占1.74%。[最高人民检察院办公厅：《全国检察机关公益诉讼办案工作2017年12月份情况通报》.高检办字〔2018〕4号.]
可以看出，行政公益诉讼在试点工作开展以来有了较为迅猛的发展。究其原因，一方面是以往的公益诉讼案件严重缺乏法律、法规支撑，导致检察机关及相关民事主体难以提起公益诉讼，另一方面是公益诉讼案件涉及到相关行政机关自身利益、社会经济发展，以及司法权与行政权的独立性，导致诉讼难以启动。目前，通过两年多的实践证明，提出并构建行政公益诉讼制度是完全符合我国社会经济、文化发展需求的，也正是新时代下国家、社会对检察机关法律监督职责提出的新要求、新使命。但也应当看到，我国自行政公益诉讼试点工作开展以来，在维护国家、社会公共利益方面取得了诸多成效的同时，也暴露出行政公益诉讼制度在设计上的一些弊端。
一、受案范围界定难
目前我国在行政公益诉讼的立法上，都仅列举了生态环境保护、国有资产保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域侵害公共利益的案件，但对于因侵害劳动者权益、行业不正当竞争、行业垄断等涉及公共利益的案件是否可以提起行政公益诉讼并没有明确规定，这导致相关试点地区检察机关对于此类行政行为是否侵害公共利益难以作出认定，使得案件不能启动。如何对公共利益进行界定，在我国包括《宪法》在内的相关法律都未作出明确解释。行政公益诉讼的目的就是为了维护国家和社会的公共利益，倘若没有对何为公共利益加以明确，必然会导致检察机关在行使法律监督职权，维护国家、社会公共利益时，陷入无法可依的窘境，阻碍了行政公益诉讼的发展。
二、举证责任划分不科学
根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，检察机关依据法律授权享有原告资格，在行政公益诉讼中参照原告的诉讼权利义务进行诉讼，并对部分实体及程序问题进行举证。但从目前的实践工作来看，检察机关几乎承担了所有的举证责任。一方面由于两高院的“实施办法”为司法解释，无法从法律层面对行政机关的举证责任加以限定，另一方面理论界对检察机关的原告身份仍存在争论，认为检察机关是特殊的法律监督机构，不能完全照搬行政诉讼法中“举证责任倒置”的规定，否则会造成行政诉讼原理的矛盾和诉讼权利义务的不平等。由此带来的问题是，因为民行部门仅具有社会普遍认知度不高的调查核实权，而不具有强制执行权，导致实践中在没有环保执法等部门的配合下，根本无从对相关企业进行调查取证，甚至可能会遭到暴力阻止取证，这给检察人员的工作带来了巨大的安全隐患。
三、行政公益诉讼工作阻力
首先在案件启动上，特别是在环境保护领域，涉事相关企业大多都是当地政府部门“费尽周折”好不容易“请进来”的，是能够给当地经济发展带来巨大效益的支柱性产业，更是当地政府政绩的体现。检察机关若提起行政公益诉讼，势必给当地政府带来利益冲突。一方面，不监督不起诉，就无法保护公共利益；另一方面，起诉又会加剧检察机关与相关行政部门之间的矛盾。赖于体制因素，检察机关在提起行政公益诉讼上难以起步。
其次在案件审理上，目前行政公益诉讼极少出现败诉的情形，特别是案件还在诉前程序时就已经得到解决，但看似已经解决的问题，实践工作的背后却是相关行政部门有碍于部门形象和政绩考量，积极与检察机关协商“私了”，导致很多案件撤诉，不能进入审判程序。于此带来的便是行政公益诉讼在执行效果上的执行难和监督难的问题。两高院出台的”实施办法”仅为检察机关对行政机关赋予了几个“无关疼痒”的诉讼请求，即“撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等”。如此诉求，不仅在执行上无法予以强制，也导致相关行政部门敷衍了事，应付收场，也会在经济利益、公共利益和政绩三者之间左右为难。
行政机关本就是为了管理国家、社会公共事务而成立并为之服务的部门，而不是被动的提供行政服务。而目前的行政公益诉讼以一种外部的法律监督力量去督促行政机关履行本职工作，本身就是行政工作的败笔，也很难进行，也很难进行，该工作也遭到了相关行政机关的不理解、不配合。最终，行政公益诉讼无法现实改变公共利益受损的局面，即使行政机关诉后积极履行职责，也只是事后的补救，而公共利益的损失却已是实在。公众对公益诉讼的效用，存在不确定的期待中。那么，该如何协调检察机关与行政机关之间的关系？如何保证司法权与行政权的正确行使？如何将行政公益诉讼的作用发挥到最大化等，这些问题不能得到合理解决，将成为阻碍行政公益诉讼制度发展的屏障。
另外，实践中不排除个别检察机关对行政公益诉讼工作认识不到位，没有大局意思，仅为应付上级检察机关的安排部署，玩起数字游戏，集中在严抓试点期间突击进行行政公益诉讼工作，完成任务要求。个别领导集体对行政公益诉讼工作抓得不深，抓得不细，对党中央推进行政公益诉讼工作部署和立法精神领会不深、贯彻不力，出现习惯性的“等靠要”思想，等着相关部门或公众的举报才进行受案调查。甚至出于怕得罪行政机关及相关领导朋友的畏难情绪，仅对相关行政机关发出检察建议，履行完诉前程序即为了事，此后不再进行监督。
四、行政公益诉讼成本过高
两高院出台的“实施办法”虽然免掉了检察机关提供行政公益诉讼的诉讼费，但却免不掉因为提起行政公益诉讼所带来的其他成本。比如，案件取证费用、鉴定费用、人力成本等。特别是环境生态保护的案件，检察机关从受案到提起诉讼，不仅需要到涉事企业查询、拍照、勘验固定证据，还要到相关行政部门调取环评材料、企业登记信息，以及大量走访周边地区，制作调查笔录、证人证言等资料，更是要耗费大量的时间去整理各种调查收集的证据、笔录、撰写审查报告、起诉书等工作。于此，不仅需要耗费大量的工作时间，也大大增加了民行部门的工作量。
另外，在证据固定和鉴定成本上，很多涉及公共利益案件均需要检察机对具体侵害事实加以全面的证明，而相关证据的取证和鉴定又并非检察机关能力所及。比如，水体环境污染程度、空气质量污染程度、资产损失数额及所需修复费用等问题，这些都有待第三方鉴定机构进行鉴定并出具鉴定意见后才能知晓，而这些鉴定所需要的费用小则上千，大则上万，这给办公经费原本紧张的检察机关带来了巨大压力。
再者，由于办理行政公益诉讼过程中需要掌握和查阅大量的部门行政规章、地方行政法规，也要准确的加以认定和适用，其不仅需要办案人员具有深厚的法律专业知识和办案业务能力，更要充足的法律人才。但现实工作中凸显的是民行部门被大量边缘化，少有配备足够的法律人员，行政公益诉讼工作，包括民事公益诉讼工作的开展，给民行部门增添了大量工作，也为民行部门是否能够打好公益诉讼之战画上了问号。
五、检察机关的角色冲突
根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，作为公益诉讼人的检察机关认为未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。这一规定给民众带来了检察机关在公益诉讼中既当运动员又当裁判员的角色冲突感，更让行政机关产生被检察机关“全面监督”的错误认识，进而使行政公益诉讼工作得不到行政机关的理解配合也在所难免。这样的职能冲突，或者说角色定位与权利定位的不准确，确实给行政公益诉讼工作带来了巨大的阻碍，不得不需要我们深刻反思，公益诉讼制度建立的细节问题该如何进行处理。
