检察调研_文山州人民检察院

检察机关公益诉讼程序的完善

　　在追求社会经济与文明高速发展的今天，“和谐”的观念深入人心，然而在社会生活中对公共利益的侵害却屡见不鲜，甚至已成为一种广泛存在的社会现实。从最高人民检察院出台关于检察机关提起公益诉讼的试点方案到民事诉讼法和行政诉讼法的修改，使检察机关提起公益诉讼制度得以正式确立，公益诉讼在维护社会公共利益方面发挥了极为重要的作用。然而，实践中，检察机关公益诉讼还存在不少程序漏洞，因此，还需在诉前程序完善、取证、诉讼形式完善、部门间的配合协作几方面对诉讼程序进行具体的设计和完善。

　　一、完善诉前程序

　　检察机关提起公益诉讼是公共利益维护的最后一道防线，因此，诉前程序的存在和完善是充分尊重私权的法治原则的体现。当公共利益受损，在有着多个具备起诉资格的主体的情况下，相互间顺序的协调是一个需要慎重选择的问题。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中“检察机关在提起民事公益诉讼之前，有权督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼”的规定即说明检察机关作为法律监督机关只有在没有适格主体或者适格主体不愿诉、不能诉的情况下才可以担负起诉责任。诉前程序的完善也正需要从《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中“督促”、“支持”起诉两方面入手。

　　（一）实行公告为主书面为辅的督促、建议起诉方式

　　诉前程序中，如果逐一对不确定的适格主体以书面形式督促建议，既不现实又难以操作，而如果转换为以公告为主的督促建议方式，通过网络报刊等媒介进行公告来对不特定的适格主体进行督促建议，辅之以对少数适格主体数量少、种类明确单一、地域性较强的案件实行书面督促建议的方法。并且需要出台相关司法解释对检察机关督促起诉的刚性保障制度做出具体规定，以保证检察机关的督促、建议有实际效果。

　　（二）扩大督促、建议范围

　　公益诉讼的制度设计初衷在于，增加赋予不具有利害关系的主体以起诉资格，以此来加大对公利益的保护力度，最大可能的减少非法行为对公共利益的侵害，以及扩大对已造成的侵害的救济途径。故而对某一地的公害案件，理论上，全国范围内符合法定条件的有关组织均有提起公益诉讼的权利，因此，如果将这一权利限制于对辖区内的有关组织进行建议，范围狭隘，且违背了公益诉讼初衷。因此对于有关组织，不宜以地域为限，对于法律规定的有关组织，只要其符合条件，即有权提起民事公益诉讼，而对其所属地域、体制归属等不宜过多过问限制。

　　（三）支持起诉

　　由于我国公益诉讼体制起步较晚，现阶段，我国公益组织力量普遍较弱，专业水平和诉讼能力也不够强，因此，检察机关和其他机关的专业支持及引导则显得至关重要。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中也明确规定“被督促、建议的机关和有关组织准备起诉，但是提出需要检察机关支持起诉的，检察机关应当按照相关法律规定，支持其提起公益诉讼。”对此，在支持起诉的问题上，检察机关需要加强支持起诉的自觉性，加强对行政执法部门的监督，积极监督、建议其作为支持起诉机关支持起诉；积极对提起诉讼的有关组织的请求进行支持，也可以主动进行支持。同时也要根据具体情况，在支持起诉中做好协助调查取证、提供法律咨询、提交书面意见等工作。与此同时笔者建议，及时出台相关司法解释对检察机关支持起诉的内容做出具体规定，赋予检察机关在经费、取证、排除地方保护主义等方面支持有关社会组织提起公益诉讼的职权。

　　二、取证

　　调查收集相关证据是检察机关提起公益诉讼案件办理中的关键步骤。这便要求检察机关在有过硬的司法专业性的同时，还得对涉案领域的专业性有相当的了解。在不同种类的公益诉讼中，检察机关所要承担的举证责任也大有不同。在民事公益诉讼案件中,根据谁主张,谁举证的证据规则,检察机关对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果等方面承担举证责任;而在行政公益诉讼中，检察机关要对行政机关违法行使职权或者不作为的相关证据进行调查收集。因此，检察机关需要根据具体案情采用最为适合的方式进行调查。如调阅、复制有关行政执法卷宗材料;询问违法行为人、行政机关相关人员、行政相对人等;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验物证、现场,以及其他必要的调查方式。对此，为防止检察院滥权，同时也为减少调查取证的阻力，提高司法效率和质量调查取证程序需要得以有效规范和进一步完善。

　　（一）明确检察机关在民事公益诉讼中的调查取证权

　　从《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中可以看出对于检察院提起环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼的证据都只要求是国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，然而其对于检察院在环境公益诉讼中的调查取证权却并未提及。这种情况下，在排除搜查，拘传证人等破坏公民人身权利和自由权利的方式的前提下，我们可以借鉴《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》及《环保法》中对于检察机关的调查取证工作的相关规定，可以推定其在环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中的调查取证权类似于检察院在刑事诉讼中的调查取证权。

　　（二）明确检察院在公益诉讼中的调查取证工作范围

　　因检察院公益诉讼有督促起诉、支持起诉、直接起诉三种方式，而检察院在这三种起诉方式中又扮演着不同的角色，故而其在这三种方式中的调查取证权的范围也应有所不同；督促起诉中，检察院的调查取证权的范围是证明环境受到损害的初步证据与事实。支持起诉中，人民检察院无论在环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼中都只对当事人无力调查、难以收集并申请检察院支持调查的证据享有调查取证权。直接起诉中，检察院的调查取证范围可参照民事诉讼、行政诉讼中的当事人所具有的调查取证权的范围之规定。

　　三、完善诉讼形式将刑事附带民事诉讼列入公益诉讼的诉讼形式范畴

　　张旻在《五方面完善检察机关提起公益诉讼程序机制》一文中曾提及，进一步完善公益诉讼的诉讼形式主要是应当把刑事附带民事诉讼列入公益诉讼的诉讼形式范畴。这一观点在实践中即，要求检察机关在办理破坏环境资源犯罪案件过程中，要主动审查该犯罪行为给生态环境造成的损害，在被害人或者被害人代表没有提起刑事附带民事诉讼的时候，在公诉时一并提起刑事附带民事诉讼，请求法院判决被告人对于生态环境损害部分予以修复或者赔偿。

　　四、加强部门间配合协作

　　公益诉讼案件往往具有跨地域或者刑事、民事、行政法律关系交织的因素,检察机关各部门之间、上下级检察院之间协调沟通的渠道畅通,有助于办理公益诉讼案件。因而检察机关进行公益诉讼工作应在上级院统一领导下充分发挥各自职能优势，强化协作配合，依法积极，稳妥开展。然而，实践中，多数公益诉讼案件线索的发现实际上却要靠检察部门自己找、上门问，自侦、侦检、公诉、控申以及预防等，而业务部门主动帮助梳理、发现移送的却并不多。此外，因检察部门与其他业务部门之间信息共享、工作联动机制的不健全，而导致线索梳理、发现、移送的随意性较大、规范性差。检察机关内部多部门、多环节、多角度开展监督的优势尚未得到充分体现。另一方面，检察工作推进中遇到的地方阻力大，而给予协调、支持和帮助的力量又较小，检察机关公益诉讼的环境还需要改善。

　　对此，上级检察机关要充分发挥领导职责，不仅要在办案的程序上、质量上、文书的制作上给予指导，还应对在工作推进中遇到的地方阻力上主动给予协调，或争取政府力量的支持，从而自上而下的推动检察机关公益诉讼程序完善和制度发展。此外检察机关内部要加强民行诉讼监督和公益诉讼案件发现机制和内部线索移送、案件交办、转办机制建设，形成以民行部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。同时对外还要加强与公安、环保、食品药品安全、国土等行政执法部门案件信息移送工作，充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法信息共享平台等载体，拓宽线索来源渠道。

　　古罗马时代便已存在的公益诉讼随着社会经济的发展在今天更彰显其存在的巨大价值，作为法律制度整体构建中的一部分，公益诉讼在“公地悲剧”频发的今天，在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷，也对国民素质的提高、社会稳定和经济发展起到了不可忽视的推动作用。而检察机关公益诉讼诉讼程序的不断完善，正一步步推动着这一诉讼价值的更进一步实现。